Relevansi dan Kontekstualisasi Strategi Reformasi Birokrasi 2015-2019

fShare

Tweet

Oleh : Dwi Wahyu Atmaji

Pendahuluan

     Terbitnya Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 11 Tahun 2015 tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2015-2019 memberikan indikasi kuat perubahan arah kebijakan dan pendekatan reformasi birokrasi nasional. Pada masa inisiasi reformasi birokrasi (2005-2009) dan tahap pertama program reformasi birokrasi nasional (2010-2014), arah kebijakan reformasi birokrasi adalah pembentukan infrastruktur birokrasi nasional yang ditandai dengan terbitnya sejumlah undang-undang (UU) fundamental aparatur negara beserta peraturan pelaksanaannya, diantaranya UU Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, UU Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, dan UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Pendekatan yang digunakan oleh pengelola reformasi birokrasi nasional, yang dipimpin oleh Wakil Presiden selaku Ketua Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional (KPRBN) dan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi selaku Ketua Tim Reformasi Birokrasi Nasional (TRBN) adalah mendorong dan memastikan kementerian/lembaga/pemerintah daerah melaksanakan serangkaian peraturan perundang-undangan tersebut. Reformasi birokrasi 2015-2019, dengan berangkat dari Nawa Cita dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019, memiliki arah kebijakan penyempurnaan sistem manajemen dan pelaporan kinerja, penerapan e-government untuk mendukung proses bisnis pemerintahan dan pembangunan, penerapan open government, restrukturisasi kelembagaan birokrasi pemerintah, penguatan kapasitas pengelolaan reformasi birokrasi nasional, penerapan manajemen aparatur sipil negara, dan peningkatan kualitas pelayanan publik. Arah kebijakan ini ditempuh untuk menciptakan birokrasi yang berbasis kinerja (performance-based bureaucracy) pada gambar 1. Berbeda dengan program reformasi birokrasi nasional 2010-2014 yang menggunakan pendekatan pembangunan fundamental birokrasi, program reformasi birokrasi nasional 2015-2019 akan dilakukan dengan pendekatan kontekstual.

Gambar 1
Arah kebijakan Reformasi Birokrasi

Artikel ini berupaya menjustifikasi pendekatan kontekstual yang digunakan dalam program reformasi birokrasi nasional 2015-2019, dengan menggunakan metode penelaahan desk research. Dalam pembahasan tersebut, artikel ini akan diuraikan dengan pemaparan kerangka pikir reformasi birokrasi kontekstual, termasuk rasionalitas dan signifikansinya.

     Pada bagian selanjutnya, artikel akan memaparkan secara singkat isu-isu strategis reformasi birokrasi 2015-2019, dilanjutkan dengan menganalisis kontekstualisasi strategi reformasi birokrasi yang dikaitkan dengan kebutuhan penguatan reformasi birokrasi yang telah dimulai pada tahap sebelumnya.

Reformasi Birokrasi Kontekstual

     Reformasi sektor publik telah menjadi tren pemerintahan di seluruh dunia sejak 1980-an dan menjadi industri sejak Osborne dan Gaebler menerbitkan buku mereka Reinventing Government (1992). Buku tersebut menandai masa kejayaan paradigma New Public Management (NPM) dalam ilmu dan praktik administrasi publik di Amerika Serikat pada khususnya dan dunia pada umumnya. Organisasi keuangan internasional seperti Bank Dunia dan International Monetary Fund (IMF) bersama lembaga-lembaga donor dari negara maju beramai-ramai mempromosikan metode NPM seperti privatisasi, pengurangan ukuran pemerintah (downsizing), dan otonomisasi kelembagaan. Dengan kekuatan pendanaan yang mereka miliki, lembaga-lembaga donor tersebut memastikan bahwa metode-metode tersebut menjadi prasyarat dari dana bantuan yang mereka berikan kepada negara-negara berkembang (Polidano & Hulme 1999). Ketika NPM semakin redup sebagai sebuah paradigma global sejak awal 2000-an, yang ditandai kritik dari sejumlah pakar (misalnya Hood 2000), lembaga-lembaga donor kembali mempromosikan paradigma lain yang berkembang saat itu, yaitu good governance. Berbeda dengan NPM yang berangkat dari pandangan kelompok liberal, good governance didorong oleh perspektif demokrasi dan hak asasi manusia.

     Akan tetapi, good governance pun tidak luput dari kritik, terutama karena paradigma ini lahir dari Bank Dunia saat lembaga tersebut mengevaluasi pelaksanaan Structural Adjustment Programmes (SAPs) di kawasan Sahara Afrika pada akhir 1980-an. Saat itu,  Bank Dunia dengan standard negara-negara Barat menilai bahwa SAPs gagal karena negara-negara di kawasan Sahara Afrika tidak memiliki good governance layaknya negara-negara Barat (Demmers, et al. 2004). Artinya, sama halnya dengan NPM, paradigma good governance juga berangkat dari nilai-nilai Barat yang ditanamkan di negara-negara non-Barat. Dijalankannya NPM dan good governance di negara-negara non-Barat (yang umumnya negara berkembang) adalah lebih karena bagian dari bantuan finansial yang mereka terima dari lembaga donor. Penyelenggara negara-negara ini tidak memiliki rasa memiliki (sense of ownership) atas ide reformasi sektor publik yang dilakukan. Pada akhirnya, reformasi cenderung berujung pada kegagalan (Aberbach dan Christensen 2014).

     Berangkat dari latar sejarah tersebut, kontekstualisasi dalam reformasi sektor publik, termasuk reformasi birokrasi, menjadi sangat penting. Instrumen dan teknik yang terbukti berhasil saat digunakan oleh sebuah entitas atau negara bisa menjadi tidak berguna jika diterapkan tanpa kontekstualisasi di entitas atau negara lain. Hal ini terjadi karena salah satu atau kombinasi dari dua hal: capaian awal dari masing-masing entitas atau organisasi dan budaya yang berkembang di entitas atau organisasi tersebut. Pada tingkat dunia, negara-negara memiliki sejarah dan capaian yang berbeda-beda. Negara yang baru pulih dari konflik tidak dapat dibandingkan secara sederhana dengan negara yang telah mencapai tingkat kemapanan sosial-ekonomi yang tinggi, dan sebaliknya. Demikian pula pada tingkat organisasi, kementerian/lembaga/pemerintah daerah yang telah memiliki capaian tinggi dan sumber daya yang memadai akan cenderung lebih maju dalam pelaksanaan reformasi birokrasi, dan sebaliknya.

     Budaya juga aspek dari kontekstualisasi yang penting dalam strategi reformasi birokrasi. Budaya mewakili proses pembelajaran bersama dalam menghadapi masalah di masa lalu (Neo & Chen 2007), sekaligus kecenderungan pola yang akan dilakukan untuk masalah di masa mendatang. Reformasi birokrasi sebagai cara memecahkan permasalahan dalam birokrasi akan menemukan relevansinya apabila memerhatikan aspek budaya dalam desain dan implementasinya (Im 2014). Memerhatikan aspek budaya bukan berarti meninggalkan instrumen reformasi yang tidak cocok (incompatible) dengan budaya di suatu organisasi, melainkan menyesuaikan instrumen tersebut dan secara bersamaan juga membentuk budaya baru dalam organisasi sehingga organisasi mampu menjadi organisasi pembelajar (learning organisation). Dengan demikian, instrumen yang ada tidak semata-mata diadopsi tetapi juga diadaptasikan dengan karakteristik organisasi, sementara organisasi sendiri senantiasa berupaya mempelajari situasi yang dihadapinya. Sebagaimana dikatakan Neo dan Chen (2007), organisasi publik yang pembelajar akan menghasilkan pemerintahan yang dinamis, yaitu yang memiliki karakteristik berpikir antisipatif (think ahead), reflektif (think again) dan inovatif (think across). Pembentukan karakter ini menjadi sama pentingnya, atau bahkan lebih penting, dari penggunaan instrumen-instrumen keras reformasi birokrasi seperti penataan peraturan perundang-undangan, kelembagaan, tatalaksana, sumber daya manusia aparatur, pengawasan, akuntabilitas, dan pelayanan publik.

Isu Strategis Reformasi Birokrasi Nasional

     Reformasi birokrasi pada dasarnya adalah upaya pemerintah untuk meningkatkan kepercayaan publik kepada pemerintah. Menurut Vigoda-Gadot dan Mizrahi (2014), inefisiensi dan ketidakadilan dalam pelayanan publik merupakan sumber utama ketidakpercayaan publik kepada pemerintah. Reformasi birokrasi sebagai upaya untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih, akuntabel, efektif, efisien, dan memberikan pelayanan berkualitas juga memiliki tujuan membangun kepercayaan publik kepada pemerintah. Sebaliknya, kepercayaan publik juga dapat memberikan manfaat bagi kepemerintahan, antara lain mengurangi biaya transaksi dalam penyelenggaraan pemerintahan, meningkatkan legitimasi kebijakan yang diambil pemerintah, dan meningkatkan modal sosial utamanya dalam hubungan antara pemerintah dan masyarakat (Dwiyanto 2010). Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019, keberhasilan pelaksanaan reformasi birokasi merupakan salah satu prasyarat tercapainya tujuan pembangunan nasional, karena pelaksanaan reformasi di berbagai bidang lain selalu memerlukan aparatur negara sesuai dengan tugas dan tanggungjawabnya.

Gambar 2
Strategi Pembangunan Nasional

      Terlepas dari sejumlah kekurangan yang dimiliki program reformasi birokrasi nasional 2010-2014, antara lain belum tercapainya sebagian besar target program sebagaimana terlihat pada Tabel 1, kepercayaan publik kepada pemerintah cenderung meningkat, misalnya seperti ditunjukkan Edelman Trust Barometer, dari 47 persen pada 2013 menjadi 65 persen pada 2015 (Edelman 2012 & Edelman 2015). Naiknya kepercayaan publik ini selain ditopang oleh harapan baru yang dibawa pemerintahan baru juga karena upaya berkelanjutan yang telah dilakukan pemerintah sejak dimulainya program reformasi birokrasi nasional.

Tabel 1.
Target dan Capaian Program Reformasi Birokrasi 2010-2014

     Meskipun secara umum kepercayaan publik mulai terestorasi, masih cukup banyak isu strategis yang perlu dikelola dan diperbaiki dalam reformasi birokrasi periode 2015-2019, antara lain komitmen pimpinan instansi di tingkat pusat maupun daerah dalam pencegahan dan pemberantasan korupsi; peran Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP); partisipasi publik dan transparansi dalam penyelenggaraan pemerintahan; penerapan e-government; inefisiensi penggunaan anggaran; dan inovasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik (Permenpanrb 11/2015). Isu-isu strategis ini, bersama sejumlah isu strategis lainnya, membutuhkan pendekatan yang khusus dalam pemecahannya. Hal ini disebabkan sebagian isu tersebut telah ada sejak masa program reformasi birokrasi 2010-2014 dan belum berhasil diselesaikan, sementara sebagian lain adalah isu yang muncul seiring dengan tantangan perubahan teknologi dan lingkungan birokrasi.

Kontekstualisasi Strategi Reformasi Birokrasi

     Fokus pelaksanaan reformasi birokrasi 2010-2014 adalah pada instansi pemerintah pusat (kementerian/lembaga) dan masih sangat sedikit menyentuh pemerintah daerah. Pada program reformasi birokrasi 2015-2019, prioritas perlu lebih diarahkan kepada pemerintah daerah mengingat sebagian besar instansi pemerintah pusat telah memiliki kerangka institusional yang relatif baik untuk melanjutkan reformasi birokrasi. Selain itu, reformasi pada birokrasi pemerintah daerah juga sejalan dengan gagasan dalam Nawa Cita dan RPJMN 2015-2019 yaitu menghadirkan kembali negara untuk melindungi segenap bangsa dan memberikan rasa aman kepada seluruh warga negara, membuat pemerintah selalu hadir dengan membangun tata kelola pemerintahan yang bersih, efektif, demokratis, dan terpercaya, membangun Indonesia dari pinggiran dengan memperkuat daerah-daerah dan desa dalam kerangka negara kesatuan dan memperkuat kehadiran negara dalam melakukan reformasi sistem dan penegakan hukum yang bebas korupsi, bermartabat, dan terpercaya. Gagasan tersebut merupakan upaya peningkatan kualitas pelayanan publik sebagai bagian dari pemulihan kepercayaan publik kepada pemerintah. Sejak gelombang besar desentralisasi dimulai pada tahun 2001, sebagian besar urusan pelayanan publik sehari-hari diatur dan diurus oleh aparatur pemerintah daerah. Oleh sebab itu, relevansi prioritasi reformasi birokrasi pada pemerintah daerah menjadi semakin tinggi.

     Heterogenitas karakter Daerah yang jauh lebih tinggi dari instansi pemerintah pusat menjadikan penyeragaman aktivitas reformasi birokrasi mustahil dilakukan. Heterogenitas ini disebabkan perbedaan budaya lokal, lingkungan politik lokal, budaya organisasi, dan sumber daya. Dua faktor pertama cenderung tidak dihadapi oleh kementerian/lembaga. Meskipun demikian, kontekstualisasi reformasi birokrasi juga perlu diterapkan kepada kementerian/lembaga karena pada dasarnya setiap organisasi memiliki budaya, sumber daya, dan kondisi awal (baseline/starting point) yang berbeda-beda.

     Kontekstualisasi juga saling berkaitan dengan pengarusutamaan reformasi birokrasi 2015-2019, utamanya terkait peningkatan partisipasi masyarakat dalam perumusan kebijakan dan perluasan agenda reformasi birokrasi. Partisipasi masyarakat membutuhkan perubahan pendekatan pemerintah menjadi fasilitatif, komunikatif, dan terbuka pada kepentingan yang beraneka ragam dari berbagai stake holder dan masyarakat. Dibutuhkan keluwesan memahami budaya lokal sekaligus revolusi mental aparatur untuk melakukan perubahan ini. Studi yang dilakukan Kadir (2014) di Halmahera Utara menunjukkan bahwa pendekatan kultural dengan memahami dan memanfaatkan nilai-nilai tradisional dan kearifan lokal dapat mendukung keberhasilan reformasi birokrasi pemerintah daerah. Sementara itu, revolusi mental yang digagas Presiden Joko Widodo jika diterjemahkan secara tekstual, berarti perubahan yang dramatis, fenomenal, atau menyeluruh mengenai cara kita berpikir, berperilaku dan bertindak yang pada prinsipnya sejalan dengan pemikiran sistem (systems thinking) yang mendorong perubahan pada mental model untuk menghasilkan perubahan yang berkelanjutan (Senge 1990). Lebih lanjut, Scharmer (2009) menyatakan bahwa untuk benar-benar memecahkan persoalan, dibutuhkan kemampuan memahami, menyelami, dan memecahkan kompleksitas yang ada dalam masalah tersebut dengan pendekatan yang tepat. Solusi yang reaktif, seragam untuk setiap masalah tanpa memerhatikan keunikan masing-masing masalah akan cenderung berujung pada solusi sementara dan justru menjadi masalah yang lebih besar dalam jangka panjang.

     Untuk mengembangkan reformasi birokrasi yang kontekstual, kerangka kerja dynamic governance yang digagas Neo dan Chen (2007) sebagaimana diilustrasikan pada Gambar 1 dapat digunakan sebagai kerangka strategi kontekstualisasi reformasi birokrasi. Program dan kegiatan reformasi birokrasi sebagaimana dimuat dalam Road Map Reformasi Birokrasi 2015-2019 adalah upaya untuk menciptakan sumber daya manusia aparatur yang andal (able people) dan kepemerintahan yang responsif (agile processes). Namun, untuk mewujudkan pemerintahan kelas dunia yang bersih, akuntabel, efektif, efisien, dan memberikan pelayanan publik berkualitas, dibutuhkan budaya organisasi pembelajar yang mampu berpikir antisipatif, reflektif, dan inovatif dengan berbasis pada budaya dan nilai-nilai luhur yang ada pada lingkungan internal dan eksternal birokrasi.

Gambar 3
Kerangka Kerja Dynamic Governance

Sumber: Neo dan Chen (2007)

     Pemikiran antisipatif memiliki makna setiap aparatur negara (baik individual maupun kolektif sebagai organisasi) harus mampu berpikir jangka panjang dengan mempertimbangkan ketidakpastian yang ada di masa depan. Pemikiran reflektif berarti aparatur negara perlu mempertimbangkan prinsip kehati-hatian (prudential) dalam pembuatan kebijakan. Sementara itu, pemikiran inovatif berarti aparatur negara harus mampu berpikir dalam skala luas, termasuk potensi dampak kebijakan yang akan disusun terhadap berbagai segi kehidupan masyarakat. Selain itu, pemikiran inovatif juga berarti aparatur negara harus mampu berpikir di luar kebiasaan (out of the box) dalam menemukan solusi atas permasalahan yang dihadapi.

     Kemampuan berpikir antisipatif, reflektif, dan inovatif bukan dibangun semata-mata melalui pelatihan, melainkan juga lewat pembangunan proses bisnis kepemerintahan –baik penyusunan kebijakan, pembangunan daerah, maupun penyelenggaraan pelayanan publik– yang menjamin aparatur negara berpikir antisipatif, reflektif, dan inovatif dalam setiap keputusan dan tindakan administrasi pemerintahannya. Secara filosofis, proses bisnis seperti ini telah terwadahi oleh UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Namun, tentu setiap instansi perlu menyusun lebih lanjut proses bisnisnya masing-masing untuk menjamin kerangka kerja reformasi birokrasi kontekstual berbasis dynamic governance ini dapat berjalan baik. Perubahan proses bisnis ini pasti menghadapi tantangan baik berupa waktu penyesuaian ataupun resistensi dari sebagian SDM aparatur, namun dalam jangka menengah hingga jangka panjang, perubahan ini akan mengubah model mental keseluruhan aparatur negara, sehingga apapun perubahan lingkungan yang terjadi sebagai tantangan birokrasi, baik itu lingkungan politik, sosial, ekonomi, teknologi, ataupun masalah internal birokrasi, dapat disiapkan solusinya sejak dini sesuai kebutuhan masing-masing organisasi. Hasil dari pemikiran antisipatif, reflektif, dan inovatif yang berbasis budaya ini sangat mungkin berbeda-beda antarinstansi pemerintah, tetapi hasil tersebut juga adalah yang terbaik bagi instansi dan pada akhirnya bagi Indonesia.

     Tantangan terbesar bagi pendekatan reformasi birokrasi kontekstual adalah memastikan keselarasan arah pembangunan nasional pada umumnya dan pembangunan birokrasi pada khususnya. Namun demikian, secara legal-formal, tantangan ini telah diantisipasi dengan ditetapkannya 8 (delapan) area perubahan dan hasil-hasil yang diharapkan dicapai oleh setiap instansi pelaksana reformasi birokrasi tingkat mikro. Menjadi tugas Kementerian PANRB sebagai penggerak utama reformasi birokrasi sekaligus bagian dari pelaksana reformasi birokrasi tingkat makro dan meso untuk memastikan arah kebijakan kementerian/lembaga/pemerintah daerah konsisten dengan area perubahan ini, sekaligus dalam waktu bersamaan mendorong kontekstualisasi reformasi birokrasi sesuai kebutuhan masing-masing instansi.

Penutup

     Road Map Reformasi Birokrasi 2015-2019 telah memberikan pedoman dan warna baru dalam pelaksanaan reformasi birokrasi di Indonesia. Serangkaian penyempurnaan sistem yang merupakan kelanjutan dari reformasi birokrasi periode sebelumnya dan prioritasi pada reformasi birokrasi pemerintah daerah telah terakomodasi dalam Road Map Reformasi Birokrasi 2015-2019. Dokumen hidup (living document) ini juga menjamin setiap instansi pelaksana reformasi birokrasi tingkat mikro (kementerian/lembaga/pemerintah daerah) untuk melaksanakan reformasi birokrasi sesuai kebutuhan masing-masing. Heterogenitas karakteristik dan kemajuan reformasi birokrasi di masing-masing instansi, terutama pemerintah daerah, merupakan faktor utama kebutuhan kontekstualisasi reformasi birokrasi ini.

     Dalam rangka mendorong kontekstualisasi reformasi birokrasi, setiap instansi perlu mengembangkan kepemerintahan yang dinamis berbasis nilai-nilai dan budaya. Kerangka kerja dynamic governance yang berlandaskan prinsip pemikiran antisipatif, reflektif, dan inovatif (think ahead, think again, think across) menjadi salah satu kerangka pikir dan kerja yang dapat digunakan instansi pemerintah. Dengan kontekstualisasi reformasi birokrasi, pemerintah daerah tidak hanya menjadi lebih siap secara kelembagaan untuk memecahkan persoalan yang sedang dihadapinya, namun juga memiliki modal mental yang tepat untuk menghadapi tantangan-tantangan lain di masa depan.

Referensi:

1. Aberbach, Joel D. & Tom Christensen, 2014, “Why reforms so often disappoint”, American Review of Public Administration, vol. 44, no. 1, pp. 3-16.
2. Demmers, Jolle, Alex E. Fernandez Jilberto, & Barbara Hogenboom, 2004, “Good governance and democracy in a world of neoliberal regimes”, dalam Jolle Demmers, Alex E. Fernandez Jilberto, & Barbara Hogenboom (eds), Good Governance in the Era of Global Neoliberalism: Conflict and Depolitisation in Latin America, Eastern Europe, Asia, and Africa, New York, Routledge, pp. 1-32.
3. Dwiyanto, Agus, 2010, Mengembalikan Kepercayaan Publik melalui Reformasi Birokrasi, Jakarta, Gramedia Pustaka Utama.
4. Edelman, 2015, “Edelman trust barometer 2013”, laporan penelitian, http://www.slideshare.net/EdelmanInsights/global-deck-2013-edelman-trust-barometer-16086761, dilihat pada 10 September 2015.
5. Edelman, 2015, “Trust in Asia Pacific, Middle East, & Africa”, laporan, http://www.edelman.com/2015-edelman-trust-barometer/trust-around-world/trust-asia-pacific-middle-east-africa-2015/, dilihat pada 10 September 2015.
6. Hood, Christopher, 2000, “Paradoxes of public-sector managerialism, old public management and public service bargains”, International Public Management Journal, vol. 3, no. 1, pp. 1-22.
7. Im, Tobin, 2014, “Bureaucracy in three different worlds: The assumptions of failed public sector reforms in Korea”, Public Organization Review, vol. 14, pp. 577-596.
8. Kadir, A. Gau, 2014, “Cultural-value-based bureaucratic reform in North Halmahera Regency”, International Journal of Administrative Science & Organization, vol. 21, no. 2, pp. 97-102.
9. Laporan Kinerja Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Tahun 2014.
10. Neo, Boon Siong & Geraldine Chen, 2007, Dynamic Governance: Embedding Culture, Capabilities, and Change in Singapore, Singapore, World Scientific Publishing.
11. Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 11 Tahun 2015 tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2015-2019.
12. Polidano, Charles & David Hulme, 1999, “Public management reform in developing countries”, Public Management Review, vol. 1, no. 1, pp. 121-132.
13. Scharmer, C. Otto, 2009, Theory U: Leading from the Future as it Emerges, San Fransisco, Berrett-Koehler.
14. Senge, Peter M. The Fifth Discipline: The Art & Practice of Learning Organization, New York, Doubleday/Currency.
15. Vigoda-Gadot, Eran & Shlomo Mizrahi, 2014, Managing Democracies in Turbulent Times: Trust, Performance, and Governance in Modern States, Heidelberg, Springer.

[1] Ditulis untuk Jurnal Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Tahun 2015

[2] Penulis adalah Sekretaris Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi